Les offres d’ADP Ingénierie et de NACO–InterVISTAS et l’étude de faisabilité pour l’Aéroport International de Bălți-Leadoveni

Les offres d’ADP Ingénierie et de NACO–InterVISTAS et l’étude de faisabilité pour le développement de l’Aéroport International de Bălți-Leadoveni

Au cours de la période 2019–2021, la perspective du développement de l’Aéroport International de Bălți-Leadoveni est entrée dans une phase technique et institutionnelle distincte. Les déclarations publiques du Gouvernement de la République de Moldova, les Termes de référence (cahier des charges) élaborés par l’Autorité de l’aviation civile et les propositions formulées par des consultants aéroportuaires internationaux tels qu’ADP Ingénierie (ADPI) et NACO Netherlands Airport Consultants / InterVISTAS dessinent un processus dans lequel le développement de l’aéroport de Bălți devait être fondé sur des évaluations techniques et économiques, une étude de faisabilité, un Master Plan et, conformément aux intentions alors déclarées par le Gouvernement, l’attraction d’investissements privés dans le cadre d’un partenariat public-privé.

Les documents doivent toutefois être distingués les uns des autres. Ils comprennent des présentations de compétences, des modèles de propositions techniques, des expressions formelles d’intérêt pour la prestation de services et la participation à un appel d’offres, ainsi que des Termes de référence pour une étude de faisabilité. À ce jour, ni ADPI ni NACO–InterVISTAS n’ont reçu de réponse de la part des autorités moldaves. Ni l’appel d’offres ni l’étude de faisabilité n’ont été réalisés à ce jour.

2016 — ADP Ingénierie et le projet d’un nouvel Aéroport International de Bălți

L’intérêt d’ADP Ingénierie pour Bălți précède l’initiative gouvernementale de 2019–2020. Le 10 octobre 2016, ADPI a préparé une présentation intitulée « BZY – New Balti International Airport Project ».

Le document présentait les compétences de l’entreprise pour l’ensemble du cycle de développement aéroportuaire : prévisions de trafic, planification stratégique et Master Plan, infrastructures côté piste (airside), pistes et voies de circulation, chaussées aéronautiques, méthode ACN/PCN et Pavement Condition Index, terminaux, systèmes de traitement des bagages et de sûreté, navigation aérienne, ATC/CNS/ATM, NAVAIDS, certification OACI/AESA, gestion des risques et supervision de la mise en œuvre.

Ce document est pertinent car il montre que le développement de Bălți-Leadoveni était déjà envisagé au regard de l’expertise d’un consultant aéroportuaire international bien avant la relance officielle du sujet par le Gouvernement en 2019.

2019 — ADPI et l’évaluation technique de la piste de Bălți-Leadoveni

Un document ultérieur d’ADPI, « Pavement survey and PCN: Bălți International Airport — Technical/Financial Proposal », décrit en détail la manière dont pouvait être réalisée l’évaluation des infrastructures airside de l’Aéroport International de Bălți.

Le document est expressément présenté comme un modèle non contractuel, dépourvu de valeur juridique et susceptible de modifications ; il ne doit donc pas être interprété comme un contrat exécuté.

Son objet technique est néanmoins très précis : la piste, les voies de circulation et l’aire de trafic de l’aéroport de Bălți devaient être évaluées au moyen d’une inspection Pavement Condition Index, d’une analyse de la documentation technique existante et du calcul du PCN.

Si la documentation « as-built » ne permettait pas une détermination fiable du PCN, ADPI prévoyait de procéder à des investigations géotechniques supplémentaires. Celles-ci pouvaient comprendre des essais FWD/HWD, du géoradar, des sondages et des essais sur le béton afin de déterminer la structure et l’épaisseur des différentes couches et d’identifier les zones de faiblesse.

Le résultat devait comprendre les valeurs PCI et PCN, des photographies et une cartographie des dégradations, les priorités de réparation et d’entretien ainsi qu’une estimation préliminaire des coûts.

Cette proposition est particulièrement pertinente au regard de ce qui devait apparaître par la suite dans les Termes de référence des autorités moldaves : ceux-ci exigeaient également que le programme d’investissement de chaque aéroport tienne compte du numéro de classification de la chaussée de la piste — PCN.

9 décembre 2019 — Oleg Tofilat : l’étude doit être réalisée par des experts internationaux

Le 9 décembre 2019, Oleg Tofilat, alors conseiller du Premier ministre Ion Chicu pour les transports, expliquait dans un long entretien accordé à Radio Free Europe/Radio Liberty la manière dont le Gouvernement envisageait l’évaluation des aéroports régionaux. [1]

Tofilat rappelait que l’Aéroport de Bălți avait déjà été inscrit auparavant parmi les projets prioritaires de partenariat public-privé et soutenait la nécessité d’une « véritable étude de faisabilité, réalisée par des experts internationaux ». Celle-ci devait analyser plusieurs sites, parmi lesquels, selon Tofilat, devaient nécessairement figurer Bălți et Mărculești, ainsi qu’au moins un site dans le sud du pays.

L’étude devait déterminer les investissements nécessaires pour la piste, les voies de circulation, l’aire de trafic, le terminal passagers et les équipements.

Concernant Bălți, Tofilat mentionnait ses propres calculs préliminaires effectués vers 2014 : avec un investissement d’environ 50 millions d’euros et des tarifs sensiblement inférieurs à ceux de Chișinău, environ 3 à 3,5 vols quotidiens opérés par des appareils de la famille Airbus A320/Boeing 737 auraient pu, selon ses hypothèses, assurer le fonctionnement du projet. Il soulignait toutefois que de telles estimations ne pouvaient se substituer à l’étude professionnelle qui devait être réalisée.

Entretien avec Oleg Tofilat — Radio Free Europe/Radio Liberty, 9 décembre 2019. [1]

Décembre 2019 — le Gouvernement considère Bălți comme commercialement plus attractif

Durant la même période, le Premier ministre Ion Chicu établissait une distinction importante entre Bălți et Mărculești.

À l’issue d’une première analyse, Chicu déclarait que, du point de vue commercial, l’aéroport de Bălți était plus attractif en raison de sa proximité avec la municipalité de Bălți et du plus grand nombre de localités comprises dans sa zone de chalandise. Son désavantage résidait, selon lui, dans des besoins d’investissement beaucoup plus importants. Toutefois, aucun calcul ni aucune étude permettant d’aboutir à cette conclusion — selon laquelle les investissements nécessaires à Bălți-Leadoveni, qui avait connu de nombreuses années de vols réguliers commerciaux et charter, seraient supérieurs à ceux nécessaires à Mărculești, où aucun vol commercial n’avait jamais été opéré et où existaient/existent des interdictions inscrites par l’AAC elle-même dans les autorisations d’exploitation concernant le transport de passagers et de fret — n’ont été présentés. [2] [3]

Le Premier ministre liait le développement de Bălți à un mécanisme de PPP :

« Nous devons réaliser l’étude de faisabilité. »

Selon ses explications, l’étude devait déterminer la contribution de l’État au projet et les obligations incombant à l’investisseur privé avant que l’État puisse organiser l’appel d’offres pour le PPP. [2] [3]

Dans un entretien ultérieur, Chicu formula encore plus explicitement les avantages du site de Bălți : l’aéroport était, selon lui, « beaucoup plus attractif » commercialement, étant situé à proximité de la ville et d’un axe routier important (M5), et étant également accessible depuis l’Ukraine. Bălți nécessitait toutefois, selon lui, des investissements majeurs, notamment dans la piste et les infrastructures aéroportuaires, raison pour laquelle le Gouvernement avait opté pour un développement dans le cadre d’un PPP après réalisation de l’étude de faisabilité. Là encore, concernant les « investissements majeurs » mentionnés, la base de calcul sur laquelle reposaient ces affirmations n’est pas clairement établie. [7]

Termes de référence — Bălți, Mărculești et Ceadâr-Lunga devaient être évalués

Ces déclarations politiques trouvent leur pendant dans un document technique : « République de Moldova / Étude de faisabilité PPP dans le domaine des transports — Aéroports régionaux ».

Les Termes de référence ont été élaborés par l’Autorité de l’aviation civile, avec des rubriques de coordination destinées au ministère de l’Économie et des Infrastructures et à l’Agence de la propriété publique.

Le document identifie Bălți comme un aéroport régional potentiellement important et établit explicitement que l’étude doit porter sur trois aéroports :

• Bălți, Mărculești et Ceadâr-Lunga.

Par conséquent, l’étude envisagée ne partait pas formellement du principe que Mărculești devait être retenu pour le nord. Il était notamment demandé au consultant de classer la priorité relative de chacun des trois aéroports en fonction de leurs zones de chalandise, des aéroports concurrents, de la sécurité, de la certification et du rôle des aéroports régionaux.

Ce que l’étude devait analyser

Le mandat était beaucoup plus large qu’une simple évaluation de l’état des pistes.

En premier lieu, le consultant devait établir la viabilité commerciale et financière de chacun des trois aéroports, notamment déterminer si chacun d’eux était nécessaire et justifié pour la République de Moldova.

Devaient être analysés — comme cela avait d’ailleurs déjà été mentionné dans le rapport civique du 14 juin 2016 :

• la situation socio-économique et la géographie économique du pays ;
• le marché du transport aérien et la concurrence entre les aéroports de Moldova et de la région ;
• l’historique, le trafic, les infrastructures, les équipements et le fonctionnement de chaque aéroport ;
• les problèmes critiques et les investissements urgents ;
• le PCN de la piste et les investissements nécessaires en fonction de celui-ci ;
• les exigences minimales de certification conformément aux normes de l’OACI et de l’AESA ;
• la situation financière et institutionnelle ;
• les prévisions de trafic régulier, charter et cargo ;
• les recettes aéronautiques et non aéronautiques ;
• les coûts d’exploitation ;
• l’analyse des risques ;
• les CAPEX ainsi que les investissements urgents et ultérieurs ;
• la possibilité d’une participation du secteur privé ;
• le cadre juridique des PPP et des marchés publics ;
• le Master Plan, le plan d’affaires et la stratégie marketing.

Pour chaque aéroport devait être réalisée une évaluation individuelle des infrastructures, des problèmes critiques, des besoins d’investissement, de la situation financière et du rôle de l’aéroport au sein de sa communauté et de sa région.

Le trafic et la viabilité de Bălți devaient être démontrés par des chiffres

Pour chaque aéroport, le consultant devait établir des prévisions distinctes concernant les passagers des vols réguliers, le nombre et les types d’aéronefs, les scénarios avec et sans investissements, le trafic cargo et les vols non réguliers.

Parallèlement, il fallait estimer les redevances aéroportuaires, les recettes potentielles, les coûts d’exploitation et les possibilités de recettes supplémentaires.

Les Termes de référence exigeaient ensuite, pour chaque aéroport, une conclusion claire sur sa viabilité financière, fondée sur l’analyse de la demande, des risques, des coûts, des recettes, du bilan, des flux de trésorerie et des analyses de sensibilité.

Ce point est important pour Bălți-Leadoveni : le choix de l’aéroport à développer devait être fondé sur le trafic, les coûts et les performances économiques, et non uniquement sur l’état physique momentané des infrastructures.

Y compris le coût du scénario « ne rien faire »

L’étude devait distinguer les investissements urgents de ceux nécessaires ultérieurement et comparer l’intervention à un scénario de référence comprenant explicitement l’option « ne rien faire », jusqu’à l’éventuelle fermeture des aéroports.

Le consultant devait déterminer le taux de rentabilité économique interne (EIRR) tant pour le programme des trois aéroports pris dans son ensemble que séparément pour chacun d’eux. Les problèmes environnementaux susceptibles d’influencer l’évaluation devaient également être signalés.

Master Plan pour Bălți et attraction de vols réguliers

Les Termes de référence prévoyaient également l’examen de la nécessité de financer un Master Plan individuel pour chaque aéroport, accompagné d’un plan d’affaires et d’une stratégie marketing.

Ces plans devaient identifier les investissements nécessaires à long terme et inclure des stratégies de marketing et de contractualisation destinées à attirer un trafic supplémentaire, de nouvelles liaisons et de nouveaux transporteurs aériens. Il était également demandé au consultant d’analyser l’opportunité d’un Master Plan général pour l’ensemble du système aéroportuaire de la République de Moldova.

Pour Bălți-Leadoveni, cela signifiait que l’étude ne devait pas se limiter à déterminer si la piste pouvait être utilisée dans son état existant. Elle devait définir le programme optimal de développement, les investissements, le trafic, le modèle économique et les instruments nécessaires pour attirer effectivement des compagnies aériennes et des liaisons.

L’étude était directement liée au Gouvernement

Le consultant devait rendre compte à l’Autorité de l’aviation civile, tout en maintenant une liaison avec le ministère de l’Économie et des Infrastructures et le Cabinet du Premier ministre.

L’AAC devait faciliter l’accès aux informations du ministère, du Cabinet du Premier ministre, de MoldATSA, des services officiels de statistiques, de chacun des aéroports régionaux et des exploitants de l’Aéroport International de Chișinău.

Le projet de rapport devait être préparé dans un délai d’environ huit semaines à compter du lancement de la mission, le rapport final devant suivre une semaine après réception des observations.

Le consultant devait disposer d’une expérience dans les études de faisabilité relatives aux PPP dans le domaine des transports, de préférence aéroportuaires, et l’équipe devait réunir des compétences en matière financière et aéroportuaire, de génie civil aéroportuaire et de structuration de PPP en Europe centrale et du Sud-Est.

Janvier 2020 — Chicu : l’aéroport principal du nord devrait être à Bălți

Dans un entretien publié par NewsMaker, Ion Chicu allait encore plus loin dans la description de la stratégie pour le nord du pays. [4]

Se référant à l’aéroport de Bălți-Leadoveni, le Premier ministre déclarait que Bălți était commercialement attractif et facilement accessible, et affirmait :

« Il est clair que, dans le nord du pays, l’aéroport principal devrait être précisément là. »

Il précisait que le projet nécessitait des investissements importants, qui ne devaient pas être supportés par l’État, et que les études de faisabilité devaient déterminer la valeur du projet et les conditions du PPP avant le lancement de l’appel d’offres destiné aux investisseurs. Rappelons qu’aucune justification ni base de calcul précise de ces « investissements importants » n’a jamais été présentée.

Dans une autre déclaration de la même période, le Premier ministre affirmait qu’une étude de faisabilité devait être réalisée pour Bălți avec la participation d’experts étrangers, après quoi les coûts devaient être évalués, les conditions de participation de l’État au PPP définies et l’appel d’offres destiné à sélectionner l’investisseur organisé. [8]

Février 2020 — le Gouvernement annonce le recours à une société internationale pour l’étude de Bălți

Un communiqué officiel du Gouvernement publié en février 2020 établit explicitement le lien entre cette stratégie et l’Aéroport de Bălți.

Lors des discussions entre le Premier ministre Ion Chicu et l’ambassadrice d’Allemagne, le Gouvernement annonçait que la République de Moldova avait besoin d’un autre aéroport international et que : [5]

« une société internationale sera engagée »

pour réaliser l’étude de faisabilité relative à l’ouverture de l’aéroport de Bălți, le projet devant être réalisé grâce à des investissements privés.

Gouvernement de la République de Moldova — étude de faisabilité pour l’Aéroport de Bălți. [5]

Le 12 février 2020, à la suite d’une rencontre avec des investisseurs canadiens et israéliens intéressés notamment par les infrastructures aéroportuaires, le Gouvernement réaffirmait l’intention de l’Exécutif de réaliser une étude de faisabilité afin de préciser les possibilités de développement des infrastructures aéroportuaires de la République de Moldova. [6]

Gouvernement de la République de Moldova — rencontre avec les investisseurs, 12 février 2020. [6]

28 février 2020 — l’offre d’expertise d’ADP Ingénierie pour Bălți

Dans ce contexte, le 28 février 2020, ADP Ingénierie adresse au directeur de l’entreprise d’État Moldaeroservice une lettre ayant pour objet :

« Expression d’intérêt, développement de l’Aéroport international de Balti ».

ADPI exprimait sa disponibilité à mettre son expertise au service du développement de l’Aéroport International de Bălți pour :

• l’élaboration d’un programme de développement ;
• la réalisation d’études techniques ;
• la réalisation d’études économiques ;
• l’élaboration d’un Master Plan à court, moyen et long terme.

ADPI précisait attendre la définition concrète des besoins du bénéficiaire afin de pouvoir formuler une offre adaptée.

Ainsi, l’expression d’intérêt d’ADPI de février 2020 n’était pas une présentation générique concernant les aéroports de Moldova : son destinataire était l’exploitant de l’Aéroport de Bălți et l’objet de la lettre portait explicitement sur le développement de l’Aéroport International de Bălți.

29 février 2020 — NACO–InterVISTAS propose une due diligence pour Bălți

Un jour seulement plus tard, le 29 février 2020, NACO Netherlands Airport Consultants adresse à la direction de Moldaeroservice une expression d’intérêt intitulée :

« Expression of Interest — Due Diligence, Bălți International Airport Moldova ».

NACO indiquait comprendre la nécessité d’identifier un consultant technique afin d’effectuer une due diligence liée à la transaction envisagée concernant l’Aéroport International de Bălți.

La proposition associait l’expertise de NACO en matière de planification, de conception et d’ingénierie aéroportuaires à celle d’InterVISTAS dans les domaines du trafic, de l’économie, des activités commerciales, de la finance et des transactions.

L’évaluation proposée comprenait :

• les prévisions de demande et de trafic ;
• la due diligence technique ;
• l’analyse des infrastructures et des capacités ;
• le Master Plan ;
• les besoins de développement ;
• les CAPEX ;
• les OPEX ;
• les recettes aéronautiques et non aéronautiques ;
• le développement de l’Airport City ;
• l’analyse environnementale ;
• la modélisation financière et l’évaluation des flux de trésorerie.

Ainsi, la proposition de NACO–InterVISTAS abordait l’Aéroport de Bălți comme un projet d’investissement complet, dans lequel les infrastructures, le trafic, le développement aéroportuaire et la viabilité financière devaient être analysés conjointement.

Compatibilité entre l’étude de faisabilité et les offres d’ADPI et de NACO

Les documents présentent une convergence méthodologique, sans que celle-ci implique en elle-même le choix par le Gouvernement de l’une ou l’autre des deux entreprises. La pandémie de COVID-19 est survenue immédiatement après ces démarches ; toutefois, aucune décision publique démontrant qu’une procédure d’appel d’offres aurait été formellement abandonnée précisément pour cette raison n’a été identifiée dans les sources examinées.

• Les Termes de référence exigent : état des infrastructures → PCN et investissements → trafic → capacité → CAPEX/OPEX → recettes → viabilité économique et financière → Master Plan → PPP.
• ADPI proposait pour Bălți l’évaluation technique des chaussées et du PCN, des études techniques et économiques, un programme de développement et un Master Plan.
• NACO–InterVISTAS proposait pour Bălți : prévisions de trafic → due diligence technique → développement aéroportuaire → CAPEX/OPEX → recettes commerciales → modèle financier → transaction/PPP.

Ces propositions datent des 28–29 février 2020, soit de la même période au cours de laquelle le Gouvernement annonçait publiquement son intention d’engager une société internationale pour réaliser l’étude de faisabilité de l’Aéroport de Bălți. [5]

Mars 2020 — la pandémie modifie radicalement le contexte

Quelques semaines seulement après les expressions d’intérêt de février 2020, la pandémie de COVID-19 a entraîné des restrictions internationales de voyage et un effondrement sans précédent du trafic aérien.

Un document de NACO/InterVISTAS daté du 26 mars 2020 analysait déjà différents scénarios relatifs à l’ampleur de la crise et à la reprise du trafic, certains envisageant une récupération s’étendant jusqu’en 2022–2023.

Ainsi, le processus de développement aéroportuaire lancé dans les conditions de marché de 2019 s’est retrouvé, quelques semaines seulement après la formulation des offres de février 2020, dans un contexte économique et opérationnel entièrement différent. L’appel d’offres du Gouvernement n’a toujours pas eu lieu à ce jour.

2021 — NACO revient avec « Feasibility Study Regional Airports Moldova »

La continuité du dossier est confirmée par une nouvelle lettre de NACO datée du 11 mars 2021, adressée au directeur de l’Autorité de l’aviation civile de la République de Moldova. L’article cité par NACO elle-même comme élément de contexte : [9]

« Expression of Interest — Feasibility Study Regional Airports Moldova ».

NACO faisait état de l’intérêt d’entreprises privées pour des investissements dans les aéroports de Bălți et de Mărculești et de la nécessité d’une étude de faisabilité destinée à déterminer l’opportunité d’une participation du secteur privé ainsi que la forme que celle-ci pourrait prendre.

Pour cette étude, NACO proposait à nouveau une méthodologie intégrée :

• collecte des données et visite de l’aéroport → prévisions de trafic → évaluation des capacités → besoins de développement → recettes et OPEX → CAPEX → modèle financier et économique.

Les compétences proposées comprenaient l’analyse du marché, les prévisions de trafic, les recettes aéronautiques et non aéronautiques, la due diligence technique, le Master Planning, les CAPEX, l’Airport City, l’analyse coûts-avantages et l’évaluation environnementale.

Le fait que NACO ait formulé une nouvelle expression d’intérêt en 2021 démontre la continuité de l’intérêt professionnel pour l’étude des aéroports régionaux.

Signification des documents pour l’Aéroport International de Bălți-Leadoveni

Pris dans leur ensemble, ces documents modifient la perspective sur le projet de Bălți-Leadoveni durant la période 2019–2021.

L’Aéroport de Bălți n’apparaissait pas uniquement comme l’une des infrastructures aéroportuaires existantes de la République de Moldova. Dans les déclarations du Premier ministre, il était présenté comme commercialement plus attractif que Mărculești et, dans un entretien, Ion Chicu affirmait que l’aéroport principal du nord devrait se trouver à Bălți. [2] [3] [4] [7]

Le Gouvernement annonçait officiellement son intention d’engager une société internationale pour réaliser l’étude de faisabilité de l’Aéroport de Bălți ainsi que son intention de développer le projet au moyen d’investissements privés. [5] [6]

Parallèlement, les Termes de référence préparés par l’AAC prévoyaient une évaluation professionnelle de Bălți, Mărculești et Ceadâr-Lunga, comprenant notamment le classement de la priorité relative des trois aéroports. Il est surprenant que, pour le sud de la Moldova, l’Aéroport International de Cahul n’ait pas été inclus — alors qu’il s’agit du seul aéroport du sud de la Moldova doté d’un statut international et ayant un historique d’exploitation de vols réguliers.

Et, exactement au cours de la même période, deux groupes internationaux spécialisés dans le secteur aéroportuaire ont formulé des propositions directement liées à Bălți : ADP Ingénierie pour le développement, les études techniques et économiques et le Master Plan ; NACO–InterVISTAS pour la due diligence technique, commerciale et financière de l’Aéroport International de Bălți.

Les documents dessinent ainsi une trajectoire de développement pouvant aller du diagnostic des infrastructures existantes et de la détermination du PCN aux prévisions de trafic et à l’évaluation du marché, puis au Master Plan, au programme d’investissement, aux CAPEX/OPEX, à l’analyse financière, à la certification, à l’attraction des compagnies aériennes et, enfin, à la structuration d’un PPP et à l’attraction d’un investisseur privé.